의안 제3849호

순천시 다중운집 행사 안전관리에 관한 조례안

검 토 보 고 서

행정자치위원회 전문위원 김 엄 준

	Ⅰ		제안경과

❍ 제 안 자 : 순천시장

❍ 제 안 일 : 2023. 1. 26.

❍ 회 부 일 : 2023. 1. 27.

	Ⅱ		제안이유

❍ 2022년 10월 29일 밤 서울 용산구 이태원동 일대에 핼러윈을 맞아 인파가 몰려 대규모 인명사고가 발생하였음. 현행 법령과 관련 매뉴얼은 주최자가 있는 행사를 관리하는 데 국한되어 있으며, 이번 사고와 같이 주최자가 없는 자발적 다중운집 행사에 대하여 적용할 수 있는 규정은 부재한 상황임.

❍ 이에 주최자가 불명확한 다중운집 행사에서의 사고 예방 및 안전관리에 필요한 사항을 규정하기 위함임.

	Ⅲ		주요내용

❍ (안 2조 다중운집 행사) ‘다중운집 행사’란 주최자가 없이 특정장소에 불특정 다수자가 자발적으로 모이는 것이 예상되는 행사

❍ (안 4조 안전관리) 다중운집 행사로 인하여 발생 가능한 각종 사고로부터 시민의 생명, 신체 및 재산을 지키기 위한 모든 행위

❍ (안 5조 안전관리계획)

- 순간 최대 운집 인원이 500명 이상인 행사

- 1일 최대 운집 인원이 1천명 이상인 행사

-「순천시 안전관리위원회 등 구성 및 운영 조례」에 의거 사전 심의

❍ (안 6조 안전관리의 지원 요청) 다중운집 행사로 안전관리를 위하여 경찰서장, 소방서장, 안전관련 기관에 안전관리의 지원 및 필요한 조치 요청

❍ (안 제8조 통행의 금지 및 제한) 다중운집 행사 시 특정시간, 구역, 방법 등을 지정하여 보행자, 차량 등 통행을 금지하거나 제한하도록 경찰서에 요청

	Ⅳ		관계법령

❍「재난 및 안전관리 기본법」 등

	Ⅴ		전문위원 검토의견

1. 주요사항 검토

❍ 조례의 목적 및 정의 (안 제1조 ~ 제2조)

• 제1조(목적)는 「재난 및 안전관리 기본법」에 따라 관내 다중운집 행사에서의 사고 예방 및 안전 관리에 필요한 사항을 규정함으로써 시민의 안전 확보에 이바지함을 제정 목적으로 규정하고 있으나,

• 현행법에서는 주최·주관하는 자가 있는 경우에 대해서만 안전관리에 필요한 사항을 규정하고 있을 뿐 주최·주관하는 자가 없이 군중이 자발적으로 모이는 행사나 축제 등에 대해서는 특별히 규정하고 있지 않음.

• 제정안 제1조(목적)의 경우 조문 서두에‘「재난 및 안전관리 기본법」에 따라’라는 전제를 달고 있는데 본 제정안의 경우 이 법이 정하지 않고 있는 주최·주관이 없는 행사에 관한 규정을 조례로 신설하려는 것이기 때문에 현행 관련법을 따르도록 하는 것은 서로 맞지 않는 측면이 있는바, 전제된‘「재난 및 안전관리 기본법」에 따라’를 삭제할 필요가 있음.

❍ 안전관리 (안 제4조)

• 제4조는 시장으로 하여금 다중운집 행사 안전 관리를 통해 각종 사고의 예방 및 발생 시 피해 최소화를 위한 노력 책무를 규정하고 있으나,

• 주최·주관이 없이 특정 장소에서 불특정 다수가 모이는 경우에는 안전관리책임자로서의 시장의 책무뿐만 아니라 행사에 참가하는 시민들의 협조도 반드시 필요한 부분이라 여겨지는 바, 시민의 의무도 병기하는 것이 바람직하다 여겨짐.

2. 종합의견

❍ 이 제정 조례안은 지난 2022.10.29. 용산구 이태원 핼러윈 축제 현장에 대규모 인파가 운집하여 좁은 골목길에 밀집되면서 159명이 사망하고 196명이 부상을 당하는 사고가 발생한 것을 계기로,

❍ 주최·주관하는 자가 없이 시민 스스로가 자발적으로 모이는 다중운집 행사에 대해서도 시장으로 하여금 안전관리계획을 수립하고 안전관리에 필요한 조치 등을 이행토록 하기 위해 필요한 사항을 규정하려는 것임.

❍ 그러나 현행 법령 및 조례 「재난 및 안전관리 기본법」 제66조의11 및 같은 법 시행령 제73조의9, 「공연법」제11조 및 같은 법 시행령 제9조와 같이 주최·주관하는 자가 있는 경우에 대해서만 안전관리에 필요한 사항을 규정하고 있을 뿐, 주최·주관하는 자가 없고 군중이 자발적으로 모이는 행사나 축제 등에 대해서는 특별히 규정하고 있지 않아 현재까지 제도의 사각지대에 놓여있는 상황임.

❍ 따라서 지금 현재 사각지대에 놓여있는 주최·주관하는 자가 없이 시민 스스로가 자발적으로 모이는 다중운집 행사에 대해서 안전관리의 제도적 장치를 마련하는 취지로 이해되며 시급성을 요하는 조례로 타당하다고 사료 됨.

참고		관련 법령 및 시행령

재난 및 안전관리 기본법 및 시행령

제66조11(지역축제 개최 시 안전관리조치)① 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 지역축제를 개최하려면 해당 지역축제가 안전하게 진행될 수 있도록 지역축제 안전관리계획을 수립하고, 그 밖에 안전관리에 필요한 조치를 하여야 한다.

② 행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항에 따른 지역축제 안전관리계획의 이행 실태를 지도ㆍ점검할 수 있으며, 점검결과 보완이 필요한 사항에 대해서는 관계 기관의 장에게 시정을 요청할 수 있다. 이 경우 시정 요청을 받은 관계 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

③ 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장 외의 자가 대통령령으로 정하는 지역축제를 개최하려는 경우에는 해당 지역축제가 안전하게 진행될 수 있도록 지역축제 안전관리계획을 수립하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 사전에 통보하고, 그 밖에 안전관리에 필요한 조치를 하여야 한다. 지역축제 안전관리계획을 변경하려는 때에도 또한 같다. <신설 2019. 12. 3.>

④ 제3항에 따른 통보를 받은 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 필요하다고 인정되는 때에는 지역축제 안전관리계획에 대하여 보완을 요구할 수 있다. 이 경우 보완을 요구받은 자는 정당한 사유가 없으면 이에 따라야 한다. <신설 2019. 12. 3.>

⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 지역축제 안전관리계획의 내용, 수립절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2019. 12. 3.>

제73조의9(지역축제 개최 시 안전관리조치) ① 법 제66조의11제1항 및 제3항에서 “대통령령으로 정하는 지역축제”란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역축제를 말한다. <개정 2018. 1. 18., 2020. 6. 2.>

1. 축제기간 중 순간 최대 관람객이 1천명 이상이 될 것으로 예상되는 지역축제

2. 축제장소나 축제에 사용하는 재료 등에 사고 위험이 있는 지역축제로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역축제

가. 산 또는 수면에서 개최하는 지역축제

나. 불, 폭죽, 석유류 또는 가연성 가스 등의 폭발성 물질을 사용하는 지역축제

② 법 제66조의11제1항 및 제3항에 따른 지역축제 안전관리계획(이하 “지역축제 안전관리계획”이라 한다)에는 각각 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. <개정 2018. 1. 18., 2020. 6. 2.>

1. 지역축제의 개요

2. 축제 장소ㆍ시설 등을 관리하는 사람 및 관리조직과 임무에 관한 사항

3. 화재예방 및 인명피해 방지조치에 관한 사항

4. 안전관리인력의 확보 및 배치계획

5. 비상시 대응요령, 담당 기관과 담당자 연락처

③ 법 제66조의11제1항 및 제3항에 따라 지역축제를 개최하려는 자가 지역축제 안전관리계획을 수립하려면 개최지를 관할하는 지방자치단체, 소방서 및 경찰서 등 안전관리 유관기관의 의견을 미리 들어야 한다. <개정 2020. 6. 2.>

④ 법 제66조의11제3항에 따라 지역축제를 개최하려는 자는 지역축제 안전관리계획을 수립하여 축제 개최일 3주 전까지 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출해야 한다. 이 경우 지역축제 안전관리계획을 변경하려는 경우에는 해당 축제 개최일 7일 전까지 변경된 내용을 제출해야 한다. <신설 2020. 6. 2.>

⑤ 행정안전부장관은 지역축제 안전관리계획이 효율적으로 수립ㆍ관리될 수 있도록 하기 위하여 지역축제 안전관리 매뉴얼을 작성하여 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장에게 통보하고 행정안전부 인터넷 홈페이지 등을 통하여 공개할 수 있다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26., 2020. 6. 2.>

⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 지역축제 안전관리계획의 세부적인 내용 및 수립절차 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정한다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26., 2020. 6. 2.>

공연법 및 시행령

제11조(재해예방조치) ① 공연장운영자는 화재나 그 밖의 재해를 예방하기 위하여 그 공연장 종업원의 임무ㆍ배치 등 재해대처계획을 수립하여 매년 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 이 경우 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 신고받은 재해대처계획을 관할 소방서장에게 통보하여야 한다. <개정 2015. 5. 18.>

② 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 전단에 따라 신고를 받은 재해대처계획을 검토하여 적합하다고 인정하는 경우에는 신고를 수리하여야 한다. 이 경우 신고된 재해대처계획의 내용이 미흡하다고 인정할 때에는 보완을 요구할 수 있다. <개정 2019. 11. 26.>

③ 제2항 후단에 따라 재해대처계획의 보완을 요구받은 공연장운영자는 정당한 사유가 없으면 그 요구에 따라 보완하여 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 다시 신고하여야 한다. <신설 2019. 11. 26.>

④ 공연장 외의 장소에서 대통령령으로 정하는 규모의 관람자가 있을 것으로 예상되는 공연을 하려는 자의 재해예방조치에 관하여는 제1항을 준용한다. <개정 2015. 5. 18., 2019. 11. 26.>

⑤ 제1항 및 제4항에 따른 재해대처계획에는 제11조의2부터 제11조의5까지에 해당하는 안전관리비, 안전관리조직, 안전교육 및 피난안내에 관한 사항이 포함되어야 한다. <신설 2015. 5. 18., 2019. 11. 26., 2020. 12. 22.>

⑥ 그 밖에 공연장의 재해예방조치에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2015. 5. 18., 2019. 11. 26.>

제9조(재해대처계획의 신고 등) ① 법 제11조제1항에 따른 재해대처계획에는 다음 각 호의 사항이 모두 포함되어야 한다. <개정 2016. 5. 17.>

1. 공연장 시설 등을 관리하는 자의 임무 및 관리 조직에 관한 사항

2. 비상시에 하여야 할 조치 및 연락처에 관한 사항

3. 화재예방 및 인명피해 방지조치에 관한 사항

4. 법 제11조의2부터 제11조의4까지의 규정에 해당하는 안전관리비, 안전관리조직 및 안전교육에 관한 사항

② 법 제9조제1항에 따른 공연장운영자(이하 “공연장운영자”라 한다)는 법 제11조제1항에 따라 다음 연도의 재해대처계획을 수립하여 매년 12월 31일까지 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 하며, 신고한 재해대처계획을 변경하려는 경우에는 그 계획을 적용하기 전에 변경신고를 하여야 한다. 다만, 공연장운영자가 법 제9조제1항에 따라 공연장을 등록하는 경우에는 공연장 등록 신청과 함께 해당 연도의 재해대처계획을 신고하여야 한다. <개정 2015. 11. 18., 2016. 5. 17.>

③ 공연장 외의 시설이나 장소에서 1천명 이상의 관람이 예상되는 공연을 하려는 자는 법 제11조제3항에 따라 해당 시설이나 장소 운영자와 공동으로 공연 개시 14일 전까지 제1항 각 호의 사항과 안전관리인력의 확보ㆍ배치계획 및 공연계획서가 포함된 재해대처계획을 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 하며, 신고한 사항을 변경하려는 경우에는 해당 공연 7일 전까지 변경신고를 하여야 한다. <개정 2015. 11. 18., 2018. 11. 27.>